La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ha analizado en dos estudios (E/CNMC/004/24) y (E/CNMC/005/24) cómo funcionan los principales servicios prestados en la red de puertos de interés general de España, donde, en general, hay poca competencia y persiste una regulación ineficiente.
Potenciar la competencia en los puertos podría mejorar la economía y el bienestar de los consumidores, fomentando menores costes, mejor calidad de los servicios, aumentos en el tráfico de mercancías y pasajeros, la llegada de nuevas industrias o incentivos a la innovación y a la inversión.
Los servicios en los puertos analizados
Los estudios analizan respectivamente los siguientes servicios:
- Los prestados directamente a los buques (E/CNMC/004/24): servicios técnico-náuticos (practicaje, remolque y amarre y desamarre), servicio de recepción de desechos generados por los buques (MARPOL, marine pollution) y el servicio de suministro de combustible (bunkering).
- Los de manipulación de mercancías, o estiba, y el servicio al pasaje de viajeros (E/CNMC/005/24).
Barreras a la competencia y a la eficiencia
En muchos casos, los servicios se prestan en un régimen de monopolio o con escasa competencia. Se debe a la existencia de barreras a la competencia, en general, que se originan por normativas (incluyendo los pliegos que establecen las normas en los puertos), los sistemas de licencias y las concesiones.
Además, hay limitaciones en la actualización y transparencia de los pliegos y concesiones y, en algunos casos, requisitos excesivos para operar (medios humanos y materiales, obligaciones de servicio público, tarifas máximas, etc.).
En el caso del practicaje se presta en régimen de monopolio por ley. Existen además restricciones de acceso a la profesión de práctico y de estibador que dificultan el acceso a los interesados. En remolque, se exigen barcos con bandera española. En manipulación de mercancías, hay rigideces en la organización del trabajo (los turnos, la movilidad funcional o los equipos), en la contratación y en la automatización.
Recomendaciones
Para impulsar la eficiencia y competencia en estos servicios, que resulte en mejoras para los puertos, la economía y los consumidores, se recomienda:
- Promover un marco transparente, eficiente y competitivo:
- Promover más competencia y eficiencia en servicios prestados a los buques:
- En el practicaje: eliminar el monopolio legal y mejorar el acceso a la profesión, así como flexibilizar las exenciones del buque y valorar la introducción del practicaje desde tierra.
- En el remolque: asegurar la proporcionalidad en su obligatoriedad, replantear el requisito de bandera española en los remolcadores y valorar alternativas procompetitivas sobre la propiedad de los activos.
- En la recepción de desechos (MARPOL): delimitar los tipos de licencias para maximizar la competencia, homogeneizar los conceptos sujetos a las tarifas y revisarlas en caso de desajuste persistente entre ingresos y gastos.
- En el suministro de combustible (bunkering): clarificar la clasificación legal del servicio sin incrementar las barreras regulatorias y aumentar la transparencia de los precios.
- Más competencia y eficiencia en el servicio de manipulación de mercancías:
- Facilitar el acceso a la profesión de estibador: revisar la duración de la formación, facilitar la homologación de trabajadores europeos y reforzar la independencia de las evaluaciones.
- Evaluar la eficiencia de que existan los CPE, en lugar de ETT, y eliminar obstáculos injustificados a la libertad de las empresas para escoger entre modelos para conseguir trabajadores portuarios.
- Incrementar la flexibilidad en la organización del trabajo portuario y eliminar el régimen de preferencia por los trabajadores de los CPE.
- Mejorar el marco regulatorio para no obstaculizar la inversión en automatización.
- Reforzar la eficiencia en los Puntos de Inspección Fronterizos.
- Revisar el sistema de concesiones portuarias: principalmente, analizando los plazos óptimos y promoviendo la competencia en precios.
- En el servicio al pasaje examinar la eficiencia de los distintos modelos de explotación de terminales.
La CNMC es el organismo independiente regulador de los mercados que garantiza y promueve la existencia de una competencia efectiva en beneficio de los consumidores y usuarios. Este estudio se realiza en el marco de sus funciones de promoción de la competencia.
Sus conclusiones dan a conocer que son dos estudios realizados con profesionalidad.
Los puertos constituyen un eslabón esencial en las cadenas de suministro globales. Por ellos pasan la mayoría del tráfico internacional de mercancías y una parte significativa del tráfico de pasajeros. Para su adecuado funcionamiento resultan fundamentales los servicios al buque tratados en este estudio. Si bien cada uno de dichos servicios, tomados individualmente, presentan un carácter auxiliar en la cadena de servicios prestados en los puertos, no debe desdeñarse su importancia, ya que son piezas principales para determinar la eficiencia portuaria y, de hecho, su incorrecto funcionamiento puede encarecer, entorpecer, retrasar o incluso podrían llegar a paralizar la actividad del puerto.
Los servicios analizados en este estudio encuentran restricciones a la competencia y a la regulación eficiente que pueden obstaculizar el buen funcionamiento de los puertos y del transporte marítimo, de acuerdo con el análisis realizado.
La normativa general de estos servicios no solo consagra un principio de libre concurrencia, sino que además establece que los reguladores (Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias) tienen el mandato expreso de promover la competencia entre los operadores de servicios y la obligación explícita de supervisión y promoción de la competencia en la prestación de los servicios portuarios. Sin embargo, en la gran mayoría de estos servicios se asiste a la prestación en régimen inalterado de monopolio en el ámbito del puerto en cuestión. La introducción de mejoras en la regulación de estos servicios con el objeto de promover la competencia efectiva podría lograr mejoras de eficiencia, de la competitividad portuaria y, en consecuencia, de la actividad económica general y del bienestar de los consumidores.
En términos generales, estos servicios se enfrentarían no solo a problemas de diseño de la normativa vigente con efectos limitadores de la competencia, sino también a problemas en la aplicación y cumplimiento de dicha normativa.
Los problemas de diseño de la regulación operan en muy diversos ámbitos y, entre otros, podría destacarse lo siguiente:
- Restricciones en el acceso a la profesión, en particular para el servicio de practicaje.
- Limitación del número de prestadores, ya sea explícita o tácita. En concreto, para el servicio de practicaje existe una limitación explícita a un único prestador por puerto. En ese servicio, el preceptivo otorgamiento de licencias mediante concurso (competencia por el mercado) carece de efecto procompetitivo, dada la restricción a acceso a la profesión que evita la aparición de cualquier competidor potencial. Para el resto de los servicios operaría una limitación tácita, resultado de un conjunto de imposiciones que condicionan tanto los ingresos como los gastos de los prestadores. En el lado de los ingresos, estos están supeditados al cumplimiento de las obligaciones de servicio público (cobertura universal y continuidad y regularidad del servicio), que predeterminan el volumen de servicios prestados, así como a unas tarifas máximas que fijan el precio unitario o retribución de cada uno de esos servicios. Y, por el lado de los costes, estos quedarían predeterminados por la imposición de una serie de requisitos de medios mínimos (materiales y humanos) y requisitos de solvencia económico-financiera, que condicionarían la estructura de costes de los prestadores. Estas restricciones tácitas tendrán su reflejo en la prevalencia ininterrumpida de monopolios u, en el mejor de los casos, oligopolios en la gran mayoría de los puertos para muchos de estos servicios, sin necesidad de una limitación explícita del número de prestadores.
- Respecto a los problemas en la aplicación y cumplimiento de la regulación, los incumplimientos y retrasos en la aplicación de la normativa vigente podrían generar dudas entre los incumbentes y potenciales entrantes sobre la seguridad jurídica y la existencia de un terreno de juego equilibrado. Esto podría desincentivar a la entrada de competidores. Todas estas restricciones se verían exacerbadas por la falta de transparencia que envuelve muchas de las actuaciones y decisiones en el sector, lo que incrementaría dichas dudas en detrimento del atractivo de estos servicios para los posibles entrantes
